dr Madarász Imre:

A kistérségi pontrendszer kialakítását segítõ kísérlet értékelése

I. A koncepció keretei:

1.) Koncepciónk az alábbi feltételezésekre építkezik:

2./ Az általunk kidolgozott koncepció ezért figyelembe vette a döntéshozók által vallott értékek és érdekek “szubjektív” szempontrendszerét, ezekbõl azonban olyan egységesen alkalmazható súlyozott kritériumrendszert állított össze, ami azután valamennyi döntéshozó számára orientáló keretként szolgálhat.

3./ Kiinduló pontunk a Borsod-Abaúj Zemplén megye integrált szerkezetátalakítási és válságkezelési programjának 1997. évi feladattervének 3. számú mellékletében megfogalmazott “Általános bírálati szempontok” tervezete, amely szerint az egyes projectek, pályázatok pontértéke négy tételbõl (valamint egy 1-1,5 értékû szorzóból) áll össze. A négy tétel: a megbízott pénzintézet pénzintézeti értékelése; az érintett kamara szakmai értékelése; normatív meghatározás alapján születõ érték a munkahelyteremtés, -megtartás szempontjából; valamint az érintett kistérség pont-értékelése a kistérségi (és/vagy megyei stratégiába illeszkedés) alapján.

A rendszer a TTF 1997. nyár végi döntései alapján az alábbiak szerint finomodott:

4./ Tájékozódásunk szerint a pontérték alapjául szolgáló kistérségi koncepciók és programok, illetve a kistérségi preferencia-rendszer megfogalmazása most van kialakulóban. A kistérségek szövetségei ágazati preferencia-rangsor megfogalmazásán törik a fejüket, s a részteles pontrendszer kialakítását a megyei TFT-tõl várják.

5./ Amennyiben a kistérségi értékelést szolgáló szempontrendszer lokális megfogalmazása megmarad az ágazati rangsor - meglehetõsen általános - kereteinél, az egyrészt nem segíti a kistérségi szempontok konkrétabb érvényesülését, másrészt a területi-földrajzi tényezõ figyelmen kívül maradását feltételezi.

6./ Az általunk (dr Pitlik László és dr Madarász Imre által) kidolgozott koncepció feltételezett elõnyei:

7./ A koncepció hátránya, hogy


II. A koncepció részletesebb leírása:

8./ A már idézett “Általános bírálati szempontok” dokumentum négy alapvetõ (pénzintézeti, szakmai, kistérségi és munkahely-teremtési) dimenzióra bontotta a pályázatok megítélését. A példa kedvéért emeljünk be egy ötödik - a területi-földrajzi - dimenziót a rendszerbe. A legegyszerûbb, ha felsoroljuk az érintett közigazgatási egység területére esõ valamennyi település nevét, s megkérjük a résztvevõket, hogy rangsorolják valamennyit abból a szempontból, hogy melyiknek a területén történõ beruházást, fejlesztést tartanák a legfontosabbnak, melyik település fejlesztését tartják kevésbé, vagy a legkevésbé fontosnak. A végeredményként megjelenõ rangsorban feltehetõen valamennyi pontozó a saját lakó-, illetve mûködési helyét tûnteti fel az élen.

Ez nem jelent gondot, mert az egyes pontozók által adott rangsorokat számítógépes software segítségével standardizáljuk, ami valamennyi település neve mellett megjeleníti a különbözõ pontozók által adott értékek kompromisszumos értékét; - ennélfogva egy kompromisszumos értéket. Az így megjelenõ értékek tehát az egyes településeknek az összes döntéshozó területi preferencia-rangsorában elfoglalt helyét reprezentálják.

A területi dimenzión belül is maradva sokféle módon állíthatjuk össze az említett preferencia-rangsort. Megfogalmazhatjuk kritériumunkat egyetlen változó segítségével (pl. kisebbségek részesedési rátájával, vagy az átlagos iskolai végzettséggel). Nevezetesen, hogy az eltérõ telephelyek annak megfelelõen kaphatnak magasabb, vagy alacsonyabb pontszámot, hogy milyen értéket mutatnak az adott területen ezek a mutatók. De alkalmazhatjuk a KSH kistérségi pontozási rendszerét is a dimenzió mérésére. Az, hogy egy külsõ megítélés ezt a szempontot már érvényesíti a területi különbözõségek egymáshoz hasonlításában, nem teszi feleslegessé az adott szempont helyi figyelembe vételét.

9./ Az eljárás egyszerûbb - de hosszadalmas -, ha minden figyelembe veendõ dimenziót külön-külön értékelés alá vetünk, majd a végeredmény rangsorokat számítógépes eljárással egységes rendszerbe sûrítjük. Ez esetben az egyes dimenziók egymáshoz viszonyított súlyát is külön meg kell állapítanunk.

10./ Az eljárás lényeges feltétele, hogy

11./ Az ismertetett módszerrel kialakított értékelési rendszer számítógépes segédprogramja és végeredménye gyorsan felépíthetõ. A döntéshozóknak azonban maguknak kell az egyes elemek egymáshoz viszonyított fontossági sorrendjét megállapítaniuk, ami csak “workshop” jellegû együttmûködéssel, valamennyi döntéshozó részvételével és a résztvevõk jelentõs szellemi erõfeszítésével valósítható meg.

III. A pontozási rendszer kísérleti kialakításának alapmegfontolásai:

12./ A koncepció elsõ kiindulópontja: a.) a területi érdekkülönbségek:

A rendszeresen kiírásra kerülõ pályázatokra megszületõ tervek és projektek közül a kistérségek képviselõinek választaniuk kell. El kell dönteniük, hogy melyik projectet vallják a kistérség fejlesztése szempontjából a leginkább kívánatosnak, hogy azután az vihesse magával a megyei TFT döntéshozói fórumára a legmagasabb “kistérségi pontszámot”.

A kistérségeken belül az egyes települések saját érdekekkel (is) rendelkeznek, miközben természetesen érdekeltek a (kis)térség egészének fejlõdésében. A települések a saját területükön megvalósítandó projekttõl közvetlen hasznokra számíthatnak, a térség más településén létrejövõ projekttõl közvetett elõnyöket várhatnak.

b.) Ágazati érdekkülönbségek:

Minden településen, kis- és nagyobb térségben más és más súllyal jelentkeznek az egyes gazdasági ágazatok lehetõségei és az egyes ágazati fejlesztések kedvezõ hatásai. Van, ahol az ipari-feldolgozó fejlesztéseknek megfelelõ feltételrendszer áll rendelkezésre, másutt például a turistaforgalom növekedésétõl várhatnak sokat, míg ismét máshol a növénytermelés, vagy az állattartás lehet kedvezõbb hatással. Kistérségi szinten ennek a sokféleségnek valamilyen szintézisben kell megjelennie, hogy a projectek közti szelekció megtörténhessen. Például, hogy XY kistérségben az intenzív állattartás és az idegenforgalom fejlesztése kedvezõbb hatású, mint például a bányászat fejlesztése.

c.) Koncepcionális érdekkülönbségek:

Az egyes konkrét fejlesztési elképzeléseknek egyszerre illeszkedniük kell a megyei (átfogóbb térségi), a kistérségi és a megvalósulás helyszínét adó települési érdek- és értékszempontok rendszeréhez, az azok alapján felépülõ különbözõ szintû koncepciókhoz.

d.) Egyéb érdekkülönbségek:

Elvileg végtelen számú olyan szelekciós kritérium fogalmazható meg a projectekkel szemben, amik alapján súlyozni lehet az egymáshoz viszonyított jelentõségüket. Például a gazdasági rentabilitásuk, annak hosszú-, vagy rövid távú nyereségessége stb.

13./ A pontozás technikai lebonyolíthatósága érdekében a fenti sokrétû szempontrendszert lényegében három dimenzióra bontottuk le:

Egy további szempontot is beemeltünk a döntési folyamatba. Nevezetesen ami azt volt hivatva mérni, hogy a döntéshozók milyen mértékben azonosulnak az általuk létrehozott “objektív” - és ennélfogva “kötött” értékû - mérõeszközzel, illetve milyen mértékû szabadsághoz ragaszkodnak döntési szabadsághoz a konkrét projektekkel találkozás alkalmával. Ennek meghatározásához megkértük a döntéshozókat annak meghatározására, hogy a kiadható 25 pont hány százalékát tartalékolják a prompt döntésekre és hány százalékot “kötnek le” a pontrendszer kialakításakor mint a konszenzusos alapon megszületett objektív mérõeszköz révén kiosztható mennyiséget.

14./ A pontozások (különösen az egymás kompetenciájára vonatkozó pontozás) anonimitásának biztosítására kódokat alkalmaztunk a pontozásos “szavazások” alatt.

IV. A kísérleti pontozás lebonyolítása

15./ A BAZ. megyei TTF 1997. nyár végi döntése alapján a megye két kistérségében került sor a kísérleti pontozásra 1997. decemberében: Edelény, valamint Ózd-Putnok kistérségben. Mindkét helyszín résztvevõire jellemzõ volt bizonyos tájékozatlanság és bizonytalanság. Nem volt teljesen tisztázott a résztvevõk elõtt, hogy ki jogosult az ilyen pontozásra, hogy miként is mûködik a kistérségi pontrendszer a megyei döntéshozatalban, s végül pedig, hogy mit is kezdjenek az eredményként megszületett sorrendekkel.

16./ Az Edelényben sorra került pontozási folyamat végig futott, Ózd-Putnok térségében lényegében a tájékoztatáson nem jutott túl. Az utóbbi helyszínen sem a döntéshozók érdektelensége, hanem a rossz szervezés akadályozta meg a pontozás lebonyolítását. Az alábbiakban csak az edelényi tapasztalatokat ismertetem.

V. A kísérleti pontozás eredményei


17./ A pontozás négy lépésbõl állt. A résztvevõk 1-10 pontos skálán értékelték (a) a többi pontozó kompetenciáját az értékelendõ gazdasági ágazat tekintetében; (b) a többi pontozó kompetenciáját a kistérséghez tartozó egyes települések tekintetében; (c) hat gazdasági ágazat fontosságát, kívánatosságát a kistérségben; valamint (d) az egyes településeken megvalósításra kerülõ fejlesztések fontosságát a kistérségben. A mintegy három órás eljárás során a döntéshozók 34 táblázaton pontozták egy 1-10-ig terjedõ skálán a fenti szempontokat.

18./ A pontozást hosszas értelmezés elõzte meg annak jelentõségérõl. A vita során kiderült, hogy a legszívesebben valamennyi pontozó elkerülné a - bármilyen szempontú - rangsorolást. A döntés-elhárítási kísérletek mögötti megfontolások az alábbiakban foglalhatók össze:

19./ A döntéshozók nem várták meg a helyszínen a 34 táblázat eredményeinek összegezését és kiértékelését. Nem adódott rá lehetõség, hogy irányított beszélgetések révén felderítsük a döntések mögött meghúzódó megfontolások tendenciáit. Ezért elsõsorban logikai úton következtethetünk csak a döntések okaira.

20./ A végeredményként megjelent táblázatban a “fontossági-” és a “kompetencia-” pontok lényegében azonos sorrendbe helyezik el a településeket. Ez a sorrend pedig nagyrészt lefedi azt a rangsort, amit az adott települések “nagysága” (lakkosságszáma, központi funkciója stb.) jelölne ki a skálán. Ez az eredmény annak ellenére született, hogy a döntéshozók erõsen hangsúlyozták a kistelepülések támogatásának, fejlesztésének fontosságát. Ez logikailag azzal magyarázható, hogy valamennyi döntéshozó elsõsorban a saját kistelepülését, illetve a hozzá közel álló kistelepülést igyekezett elõtérbe helyezni (a többi kistelepülést azonban “lepontozni”). A második helyen azonban várost, vagy központi, illetve “nagyobb” helyet szerepeltetett, ezért azok aggregált pontértékei messze megelõzték a kistelepüléseket.

21./ A kompetencia-pontok nagyrészt illeszkednek a fontossági pontokhoz. Ez azt jelenti, hogy a nagyobbakat többen ismerik, a kisebbeket kevesebben. Ebbõl a szempontból az a fontos, hogy a kompetencia-pontok nem módosítják lényegesen a végeredményeket, az I. és a II. tábla településsorendeje (vagy legalábbis a település-klaszterek sorrendje) nem módosul lényegesen a komptencia-pontok figyelembevétele esetén sem.

22./ A gazdasági ágazatok esetében lényegesebb a sorrendi eltérés a kompetencia figyelembe vétele esetén, mint anélkül. Magyarán például fontos fejlesztendõ ágazatnak tekintették a döntéshozók a szolgáltatások területét, de amikor annak alapján készült a rangsor, hogy az ágazatokról szavazók mennyire értenek az egyes ágazatokhoz, az idegenforgalom vette át a vezetõ helyet (tehát az fontos, és ahhoz értenek a legtöbben). Részleteiben:

23./ Külön értelmezést igényelnek a 20. pontban ismertetett eredmények. Ha a döntéshozók többsége egyetért abban, hogy a kistelepülések a leginkább rászorultak a fejlesztési támogatásokra, s ezért oda kell irányítani a támogatásokat, miként lehetséges akkor, hogy a kistelepülések ilyen alulra sorolódtak a táblán? Másként fogalmazva: ha igaz az, hogy a kistelepülések képviselõi konkrétan a saját településük, és általában (legalábbis szóban) a kistelepülések támogatását szorgalmazták, akkor hogyan lehetséges, hogy nem a kistelepüléseket sorolták rendre a legfontosabb helyre? Magyarázatként a szakriodalomban a “centrális helyek elméleteként” ismert tételt idézhetem, bár nem hiszem, hogy bármelyik döntéhozónak az járt volna az eszében a pontozáskor. A centrális helyek elmélete egyrészt feltételezi, hogy a központi helyeken megvalósuló fejlesztések haszna “leszivárog” a hátországba is, másrészt a központi helyek fejlesztését azzal indokolja, hogy nem érdemes az amúgyis kevés fejlesztési erõforrást sokfelé szétforgácsolni, hanem elõnyösebb az optimális piacméret alapján optimális helyekre koncentrálni. Ez alapvetõen fontos, amikor a fejlesztésre “rászorultság” és “érdemesség” szempontjai között kell választanunk. Úgy tûnik, hogy Edelény kistérség döntéshozói eléggé következetesen követik ezt az elvet.

24./ Megerõsítheti õket ebben a fejlesztési támogatásokhoz megkövetelt “saját erõ” felmutatása, ami a mobilizálható erõforrások mennyiségétõl függ, és ami ismét a “központi helyek” fontosságát hangsúlyozza.

25./ A gazdasági ágazatokra adott pontszámaik azonban azt sugallják, hogy megegyezés születhetne egy olyan preferencia-sorrend meghatározásában, hogy megkülönböztessünk támogatási típusokat. Magyarországon még nem alakult ki a kitermelõi-gazdasági-, a termelõi-szolgáltatói (gazdasági) és a lakófunkciókhoz kapcsolódó fejlesztések diferenciálódása. Magyarán, hogy bizonyos lélekszám-, erõforrás- külszöbértékek alatt a lakófunkciók erõsítése, szociális jellegû fejlesztések attól függetlenül indokoltak, hogy nem “érdemes” ott gazdasági-termelõi funkciókat erõltetni. Másként mondva, nem az a kérdés, hogy a kisebb, a mozgósítható erõforrások nélküli települések kapjanak-e támogatást, vagy sem, hanem hogy a termelõi funkciók kimerülése esetén elsõsorban szociális, illetve a lakófunkciók betöltéséhez kapcsolódó fejlesztéseket irányítsanak oda. Úgy tûnik, hogy az edelényi kistérség döntéshozói hajlanak ilyen megoldás elfogadására. A továbblépés lehetõsége, ha az egyes települések támogatásának fontosságát az egyes ágazatok szerint diferenciálva vizsgáljuk. Ez lett volna az Ózd-Putnok kistérségben lebonyolítandó második kísérlet lényege.

VI. A kísérleti pontozás konklúziók

26./ A legáltalánosabb tanulság, hogy nem mûködik egységes és konszenzusos alapon elfogadott pontozási szisztéma, legalábbis nem ilyen általános szinten. A kísérlet elgondolkodtató eredményeket tárt fel a vizsgált helyszínrõl, de nem eredményezett olyan szisztémát, amit elfogadtak volna a döntéshozók a jövõbeli döntéseik formalizálásához. Már az is jelezte az ellenállásukat, hogy nem akartak diferenciálni a projektek között. (Ezt a megyei TFT könnyen megoldhatja azzal, hogy következetesen nem enged két vagy több azonos kistérségi pontszámmal rendelkezõ projektet a testületi döntés elé.) Az egységes és objektív döntéshozatalban nem érdekeltek a helyi döntéshozók, másrészt nem is igen hisznek a lehetõségében (erre a következõ pont ad magyarázatot).

27./ A legalapvetõbb tanulság, hogy az elvi-politikai szempontok mellett a szakmaiság (a prompt megítélések súlya) nemigen kapott figyelmet. Máig nem történt egyeztetés a “kötött” és a “szabadon maradt” pontok arányáról. Az egyik polgármester kérdése azonban: “ugye, ez a pontrendszer nem jelenti azt, hogy kötelezõ alkalmaznunk a pontozáskor?” - jelzi a szisztéma fogadtatását.

Az ilyen pontozásos szisztéma valódi alapja az volna, ha alapos információs bázisra támaszkodó, és a folyamatokat is nyomon követõ információs rendszerek segítségével kiajánlható programok és programcsomagok öltenének formát egy kistérségi íkoncepcionális keretében. Ezek nélkül a “kistérségi programnak való megfelelés meglehetõsen esetleges - és politikai szempontokkal terhelt - megítélési szempont.

28./ A kísérlet további fontos tanulságának értékelem, hogy lehetõséget mutat a támogatási típusok szerinti diferenciálásra, nevezetesen, hogy az alulra sorolódó településeken inkább szociális jellegû, a magasabbra sorolódoknál pedig a termelõi jellegû fejlesztéseket támogatnák a döntéshozók. Elképzelhetõ, hogy ugyanezen az alapon lehetne diferenciálni a saját erõ megkövetelt mértékében is. A visszatérítendõ/vissza-nem térítendõ támogatási arányok megállapításában már történt ilyen megkülönböztetés.

Gödöllõ, 1998. február 3. dr Madarász Imre